赤峰市新型农业经营主体实施农业开发土地治理项目建设的政策研究

丨2017-12-05 16:39

来源:财政部

近几年,随着国家扶持新型农业经营主体的各类政策不断出台,各地区在工商部门注册成立的新型农业经营主体数量越来越多,新型农业经营主体承建各类农业产业化项目已经屡见不鲜,但是通过新型农业经营主体实施土地治理项目建设尚在试点阶段,项目实施过程中,项目的整体设计上各具特色,项目的实施都严格执行了农业综合开发的资金和项目管理办法。为了进一步探讨财政资金扶持新型经营主体实施土地治理项目建设的基本经验和存在的问题,赤峰市农发部门对6个旗县区近两年实施的7个试点项目区进行了调研,调研内容主要是围绕财政资金究竟扶持什么类型的新型农业经营主体以及不同新型经营主体应扶持的方向和路线,探讨解决新型农业经营主体在实施土地治理项目建设中遇到的瓶颈问题及政策方案。  

一、取得的成效  

(一)提高了农业综合生产能力,取得显著经济效益。新型农业经营主体实施的土地治理项目,大多基础条件都比较薄弱,土地的有机质含量不高,基础设施不完善。但通过打井、架电、配套灌溉设施,修筑农田作业路等,大大提高了项目区的综合生产能力和防灾抗灾能力,经济效益明显。从调研的情况来看,平均亩增产都在150—350公斤左右,亩新增产值225元—525元。项目区农户,除出租土地获得一部分收入以外,还可以到项目区打工,另外获得一部分收入,人均总增收都在2000—3000元左右。  

(二)高效节水节能效果显著,收到了较好效果。实地调研的7个地块,在没上项目之前,由于没有水利设施,有的地区只有农户打的几眼小土井,利用柴油机、采用大水漫灌的形式进行灌溉,而且各项目区耕地基本属于不太平整的沙壤土,土壤含水量较低,渗透系数较大,大水漫灌很难达到灌溉要求。通过项目的实施,在建设水利设施的同时,根据项目区耕地的特点,把节水灌溉作为项目区建设的重点,7个项目区全部实施了膜下滴灌或喷灌,收到了较好的节水、节能效果。  

节水方面:以项目前大水漫灌计,大水漫灌亩/次用水80立方米以上,灌水周期约为10天左右,膜下滴灌亩/次用水30立方米,灌水周期为13—15天,这样以项目区耕种作物玉米计,平水年整个生长期内需灌水4次,滴灌比大水漫灌每年每亩可节水200立方米,节水62.5%。  

节能方面:项目前大水漫灌每年每亩地用柴油16升,折资136元;项目后滴灌每年每亩地用电45度,折资36元。滴灌较大水漫灌每亩地年节省100元。喷灌节能效果与膜下滴灌相同。  

节省粪肥方面:大水漫灌由于漏水漏肥,每亩地需追肥50公斤,由于滴灌施肥将化肥注入到施肥罐中同滴灌同步作业,因此滴灌每亩地追肥30公斤即可收到相同的效果,每亩节省化肥投入50元。  

节省人工方面:由于滴灌/大型喷灌节省了平地打埂、人工施肥、浇地堵漏水等工序,每年每亩地较大水漫灌省工1.5个工日,相当于亩增收200元。  

(三)社会效益显著,加快土地集中经营发展步伐。通过项目的实施,使中低产田变成了高标准农田,这就给农业的规模经营创造了条件,便于合作社引进高新品种,实施大面积的机械化规模种植,实现种植业的集约化管理,甚至吸引外地农产品加工企业投资,延长农业产业链条,建立现代化的绿色农产品基地。在节省人力、物力和财力的同时又增加了新的就业岗位。项目的实施,除了对周边的农业生产具有示范带动作用外,这种小面积、高产出、规模经营的方式将极大地激发农牧民土地流转的积极性,从而加快各地区土地集中经营的发展步伐。  

二、取得的经验  

(一)适合新型农业经营主体的发展方向。通过项目的实施,大大改善了项目区内的基础设施条件,增强了抵御自然灾害的能力,为新型农业经营主体带来了可观的经济效益。通过科学合理的规划设计,使项目区形成了统一、规范的经营格局,便于形成农业生产的规模经营,集约化生产。特别是高效节水灌溉技术的落实,非常适合统一经营管理模式,既节省了人力、物力和财力,同时也避免了水资源的浪费,对调整种植业结构,发展绿色农业、生态农业、观光旅游农业提供了物质载体。  

(二)项目工程建设实行业主负责制。项目主要建设工程采取了在各地农发办监督下由项目区业主新型农业经营主体法人进行招投标,并参与监督项目工程的数量和质量,收到了较好的效果。做到了尊重项目区业主意见,一切以满足项目区业主需要为出发点,充分调动项目业主对农发项目建设的积极性和责任感,使农发办从前方的指挥员、战斗员退居到后方的服务人员。实践证明:项目区业主负责制保证了项目工程质量,得到了农民的好评和支持,使农业开发从繁杂的项目建设中解脱出来,腾出更多的时间更好的为项目区服务,谋划新的项目;转变了工作思路,理清了政府与市场的边界,明确了农发部门的工作职能,使过去农发干部的亲力亲为,转变为监督和服务。  

(三)项目实施便于管理且持续发挥作用强。农业开发项目建设最重要的三个环节:建、管和用,其中建是基础,管是关键,用是目的。各地区通过项目的实施,一是新型农业经营主体的积极主动参与,推动了项目按质、按量、按时完工。由于新型农业经营主体涉及农户较少,而且主体法人都是生产积极性和责任心较强的农民,在新型农业经营主体这一有机载体的作用下,形成了一个团结发展的整体,他们能够积极主动配合、支持项目建设,特别是实行了项目工程业主负责制,使新型农业经营主体成为项目建设、管理和项目质量监督的主体,为建设农业开发的优质工程奠定了基础。二是便于项目后期管护责任的落实。由于作为新型农业经营主体,自身的各项管理制度健全、规范,对于农业开发项目所建工程归新型农业经营主体共有,产权明晰,为新型农业经营主体的长期发展提供了重要保障。新型农业经营主体法人,为了自身利益,也会自觉重视这些工程的后期管护工作,积极落实管护责任,保证了项目工程长久发挥效益,真正解决了农业开发管护难的问题。  

三、存在问题及建议  

(一)将新型农业经营主体做为今后农业综合开发高标准农田建设的主体,取消试点,开辟高标准农田建设新路径。新型农业经营主体实施高标准农田建设有四大优越性。一是由于土地集中统一管理,有利于规模化种植、专业化生产、社会化服务;便于种植业结构调整,提升农业产业化、规模化、现代化水平;二是有利于节水灌溉的实施,可保证水资源的高效利用,这既是发展生态农业的需要,也是确保农业可扶持发展的需要;三是有利于高、新科技成果推广与应用,实现农产品的高附加值;四是有利于生态农业、观光旅游农业、田园农业的发展。通过发挥“综合”优势,在改革路径上破局,在乡村振兴计划上谋发展。在总体布局上,重点在存量,适度发展增量,要以高标准农田建设为载体,发挥综合优势,推进美丽乡村建设,建设产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的社会主义新农村。在存量建设上,主要是提质增效,发展节水灌溉,降低水资源消耗,发展绿色农业、生态农业;通过适度发展增量,提高粮食产量,保障粮食安全。调研组在对7个项目区实地调研的同时,也对周边的没有项目的新型农业经营主体情况进行了调查。赤峰市在工商部门正式注册的种植业合作社和种植(粮)大户有7500多家,其中具有耕地集中连片的有2500多家,面积从几百亩到几千亩不等。而超过1000亩的种植合作社就有500多家,开发潜力巨大。由此可见,不同地区,由于自然资源的不同,一二三产业的发展不一致,新型经营主体的规模还有一定差异。但总体来看,转变工作思路,创新开发模式,向区域化、低耗化、生态化转变,实现农业的可持续发展是大势所趋。  

(二)有必要对新型农业经营主体进行项目连续扶持。新型农业经营主体(不含企业)成立时间较短,大多数是2010年以后成立的,而且基础设施建设相对薄弱,除了新建的高标准农田1000亩项目区外,尚有周围的农田都需要提高基础设施建设标准,同时与项目区远景规划不够匹配。建议农发部门能够对此类项目做到连续扶持,并提高投资额度。通过连续的扶持,把这类项目做实做细,生根发芽。  

(三)适时引进规模龙头企业并培育新型农业经营主体。农业龙头企业作为农业产业化经营的新型组织者、带动者和市场开拓者,在带领农民走向市场,推进农业产业化、国际化和标准化方面,发挥着突出作用。因此,必须重视引进和培育一批与农业、农民利益结为一体的龙头企业。例如克旗引进的雪川企业自主培育了18个优良品牌,并获得了省级名牌产品和著名商标认证。马铃薯种植良种的贡献率占60%以上,当地农民已经摒弃传统的种植方式和退化的品种,他们从“雪川”公司引进良种、签订种植合同,接受技术推广服务,提供贷款担保,把克旗打造成全国重要的马铃薯产业的核心区,引导周边农民与合作组织迅速向产业核心聚集、向龙头企业靠拢,将马铃薯产业提升为立旗的主导产业。  

(四)亟待完善农民土地流转问题。目前,土地流转普遍存在着流转年限较短、租赁土地上的农产品加工或农业旅游等附属设施产权不明确、土地流转不规范等问题。相当一部分农村土地流转即使签订了合同,也存在着形式不规范,内容过于简单,条款不完整,对于流转双方的权利义务及违约责任等不明确的问题。需要加强政府的监管和服务,健全土地流转的操作机制。随着土地流转数量的增加、面积的扩大,迫切需要政府出面解决交易市场、规范合同、登记备案、纠纷调解仲裁等实际问题。特别是应当加快土地确权登记步伐,在法律上确认农民土地承包经营权的私有性、财产性,明确经营权、使用权和各种益物权,依法规范有序地推动土地流转。  

(五)后续的农业机械投入不足,不能够有效降低种植业生产成本。因此,需要增加农业机械投资力度。特别是合作社及种粮大户的农业机械投入不足,机械化程度偏低,不能够有效降低种植业生产成本,建议增加农业机械投资力度。  

(六)需要政府引导并制定相关的政策措施。建议在扶持新型经营主体实施土地治理项目时,要考虑项目经济效益、社会效益和生态效益的统一,充分发挥财政资金的撬动作用。在全面发展经济的同时,注意保护当地生态环境,防止由于企业的逐利行为造成农业资源浪费和农村面源污染。  

(七)对新型农业经营主体实施农业综合开发土地治理项目建议实行“先建后补”。新型农业经营主体实施土地治理项目建设,由于项目产权清晰,主人翁意识强,便于项目监督管理,提高工程质量;也便于项目工程的有序推进,缩短项目建设工期;更便于项目工程管护,延长工程的使用寿命。因此,对该类项目应当实行“先建后补”。现项目招投标大多是低价中标,首先受到冲击的是工程质量,中标方既然以低价中标拿到了工程项目,又不愿甘心亏本,必然想尽办法降低成本,如偷工减料、材料以次充好等,导致工程质量难以保证。如管道连接处连接不实卡口松动,实施滴灌时有跑、冒、漏水现象,水泵等设备使用寿命短等。实行“先建后补”,可以有效改善项目管理和项目实施过程中存在的问题。  

(八)项目宣传工作不够到位。许多企事业单位、农民群众对新型农业经营主体实施农业综合开发土地治理项目还不够了解。建议农业综合开发部门充分利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒体,做好新型农业经营主体实施农业综合开发土地治理项目的宣传工作,使项目区的建设成效家喻户晓,人尽皆知,以此来引领典型、示范农户。